ISTRUZIONE PUBBLICA, BENI CULTURALI (7a)


MARTEDÌ 28 OTTOBRE 2003
241a Seduta

Presidenza del Presidente
ASCIUTTI

La seduta inizia alle ore 15,30.


IN SEDE CONSULTIVA
Schema di decreto legislativo recante: "Riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali" (n. 287)
(Osservazioni alla Commissione parlamentare consultiva in ordine all'attuazione della riforma amministrativa. Esame e rinvio)

Riferisce alla Commissione il presidente relatore ASCIUTTI (FI), il quale ricorda anzitutto che sull'atto in titolo la Commissione è chiamata ad esprimere osservazioni alla Commissione bicamerale per la riforma amministrativa, competente nel merito.
Ricorda altresì che il Ministero per i beni e le attività culturali fu istituito col decreto legislativo n. 368 del 1998, con il quale vennero accorpate nel nuovo dicastero le attribuzioni in precedenza spettanti al Ministero dei beni culturali ed ambientali, nonché quelle spettanti alla Presidenza del Consiglio dei ministri in materia di spettacolo, sport e impiantistica sportiva.
Con il decreto legislativo n. 300 del 1999 è stata inoltre ridefinita l'organizzazione dei ministeri. Fra le principali novità venne introdotta, nella maggior parte dei dicasteri, la struttura dipartimentale, caratterizzata da strutture di coordinamento degli uffici di livello dirigenziale generale (denominate dipartimenti), alle quali sono stati attribuiti compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee, inclusa la diretta gestione delle risorse strumentali, finanziarie ed umane necessarie per lo svolgimento ed il perseguimento della propria missione.
Per il Ministero per i beni e le attività culturali, così come del resto per il Ministero degli affari esteri e per il Ministero della difesa, veniva invece prevista una struttura basata sulle direzioni generali, a loro volta coordinate da un segretario generale. Tale modello si differenzia rispetto a quello dipartimentale per la distinzione tra strutture con funzioni finali e strutture con funzioni strumentali (quali la gestione del personale o la gestione delle risorse finanziarie).
La riorganizzazione ora proposta dal Governo, prosegue il Presidente relatore, estende dunque al Ministero per i beni e le attività culturali il modello dipartimentale, che risulta senz'altro più idoneo al fine di assicurare il corretto funzionamento amministrativo. Il modello per direzioni generali, infatti, è particolarmente adatto per dicasteri che si connotano per un elevato grado di compattezza della missione, non riscontrabile nel Ministero per i beni e le attività culturali, come ad esempio il Ministero degli affari esteri o il Ministero della difesa, che si articolano correttamente in direzioni generali definite rispettivamente per aree geografiche e per corpi armati.
Oltre all'assetto dipartimentale, con la conseguente soppressione della figura del segretario generale, l'altra principale novità organizzativa dello schema in esame è la riorganizzazione, a livello periferico, delle soprintendenze regionali.
La riforma, prosegue il Presidente relatore, deve altresì essere attuata nel rispetto dell'invarianza della spesa complessiva. I maggiori oneri derivanti dalla previsione di quattro uffici di livello dirigenziale generale in più rispetto all'attuale struttura sono infatti compensati dalla riduzione di quindici uffici dirigenziali di seconda fascia.
Il Presidente relatore passa indi ad analizzare più in dettaglio il contenuto del provvedimento in esame ed anzitutto l'articolo 1, che prevede che il Ministero sia organizzato in tre dipartimenti e undici uffici dirigenziali generali, oltre ad altre quattro direzioni generali (due presso il Gabinetto del Ministero e due presso il servizio di controllo interno). Al riguardo, suggerisce una differente formulazione del comma 1 nella quale si specifichi o che gli uffici di livello dirigenziale generale in cui si articolano i dipartimenti sono in realtà trentadue (dovendosi includere anche quelli periferici costituiti dalle soprintendenze regionali per le antichità, le belle arti e il paesaggio, richiamati al comma 2), o quantomeno che i quindici citati sono solo quelli a livello centrale.
Quanto al numero dei dipartimenti previsti, rileva che il numero di tre sembrerebbe congruo per l'espletamento delle funzioni ordinarie del Ministero. Anticipa tuttavia fin d'ora alcune perplessità sulla puntuale articolazione dei dipartimenti suggerita all'articolo 4.
Quanto all'articolo 2, esso attribuisce al capo del dipartimento per le antichità, le belle arti ed il paesaggio la presidenza della Conferenza dei presidenti delle Commissioni regionali per i beni e le attività culturali, in vista della soppressione della figura del segretario generale al quale è attualmente attribuita tale funzione.
L'articolo 3, che si riferisce agli organi consultivi del Ministero, modifica la denominazione del "Consiglio per i beni culturali ed ambientali" in "Consiglio superiore per i beni culturali ed il paesaggio" , del resto più appropriata, e conferma i Comitati tecnico-scientifici. Istituisce inoltre le Conferenze permanenti presso le soprintendenze regionali, di cui non è peraltro chiaro il rapporto con la Conferenza dei presidenti delle Commissioni regionali per i beni e le attività culturali, demandando la definizione dei casi di incompatibilità, la composizione ed i compiti degli organi alla fonte regolamentare.
L'articolo 4, che novella l'articolo 6 del decreto legislativo n. 368 del 1998, reca norme di maggior dettaglio sull'organizzazione del Ministero. Pur ribadendo l'apprezzamento per l'impianto complessivo, ed in particolare per la scelta della struttura dipartimentale, il Presidente relatore segnala tuttavia alcune criticità.
Premessa la scelta, in linea teorica condivisibile, di fissare a tre il numero dei dipartimenti, l'istituzione di un dipartimento innovativo quale quello per la ricerca, l'innovazione e l'organizzazione, senz'altro apprezzabile sul piano generale, rischia infatti di comprimere eccessivamente l'articolazione delle funzioni ordinarie del Ministero. Il settore degli Archivi e delle Biblioteche, ad esempio, risulta inadeguatamente valorizzato, inserito com'è nel più ampio e già affollato contesto del Dipartimento per le antichità, le belle arti e il paesaggio.
Se il Governo ritiene di mantenere ferma l'istituzione del dipartimento per la ricerca, come senz'altro deve essere, con riferimento non solo al Ministero per i beni e le attività culturali ma anche agli altri Ministeri, suggerisce quindi di ampliare il numero dei dipartimenti ad almeno quattro, onde consentire una più omogenea ripartizione delle funzioni esercitate dal Ministero.Con particolare riferimento alla direzione generale per il patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico del dipartimento per le antichità, le belle arti ed il paesaggio, rileva criticamente la scomparsa del riferimento al patrimonio "demoetnoantropologico" che fu oggetto di lungo ed approfondito dibattito in Commissione nella scorsa legislatura. Quanto al dipartimento per lo spettacolo e lo sport, rileva poi che esso non prevede alcun ufficio di livello dirigenziale con competenza per lo sport. Suggerisce pertanto di porre rimedio a tale lacuna individuando una struttura (non necessariamente di livello dirigenziale generale) cui attribuire le competenze ministeriali in ambito sportivo, che potrebbe peraltro essere posta alle dirette dipendenze del capo del dipartimento.
Inoltre, non si prevedono uffici competenti nei settori dello spettacolo diversi dal cinema, dalla musica e dal teatro, quali la danza, l'attività circense e gli altri spettacoli dal vivo. Sarebbe dunque auspicabile attribuire esplicitamente tali competenze alla direzione generale per la musica ed il teatro, che più correttamente dovrebbe mutare denominazione in "direzione generale per lo spettacolo dal vivo".
Quanto all'articolo 5, recante la novella dell'articolo 7 del decreto legislativo n. 368 del 1998, esso istituisce, in ogni regione a statuto ordinario e nelle regioni Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, le soprintendenze regionali per le antichità, le belle arti e il paesaggio. Queste ultime derivano dalla trasformazione delle attuali soprintendenze regionali, che sono uffici di livello dirigenziale (non generale), in uffici di livello dirigenziale generale, ancorché i rispettivi titolari percepiscano già il trattamento economico dei dirigenti di prima fascia. Si tratta peraltro di riorganizzazione senz'altro funzionale all'ottimizzazione del rapporto fra la struttura centrale e quelle periferiche, nonché necessaria alla luce delle modifiche apportate al Titolo V della Costituzione.
Le soprintendenze regionali, a loro volta, sono articolate in uffici dirigenziali coordinati dal soprintendente, la cui individuazione è demandata a successivi regolamenti.
Si prevede inoltre che i soprintendenti possano contemporaneamente essere titolari delle soprintendenze dotate di autonomia nell'ambito della stessa regione.
Sempre con riferimento all'articolo 5, egli suggerisce di sopprimere al comma 6 le parole "del decreto legislativo n. 368 del 1998", atteso che esso reca una novella dell'articolo 7 dello stesso decreto legislativo citato.
L'articolo 6 a sua volta contempla disposizioni transitorie e finali, prevedendo anzitutto che, finché non saranno entrati in vigore i nuovi regolamenti di organizzazione del Ministero, continuano ad applicarsi le disposizioni attualmente vigenti. Risulta inoltre senz'altro opportuna la disposizione, recata dal comma 4 dell'articolo 6, secondo cui il numero dei membri degli organi consultivi non deve eccedere quello vigente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo in esame.
Con riferimento agli oneri finanziari conseguenti alla riorganizzazione del Dicastero, che la relazione tecnica stima pari a 1.372.373,00 euro, il comma 5 dell'articolo 6 dispone che essi siano compensati dalla riduzione di quindici dirigenti di seconda fascia.
Inoltre, sempre al comma 5, si prevede di rendere indisponibili ulteriori incarichi dirigenziali al fine di compensare i maggiori oneri derivanti dall'eventuale conferimento (autorizzato dal comma 2) fino a sei incarichi di funzione dirigenziale di livello generale al di fuori della dotazione organica del Ministero. Al riguardo, il Presidente relatore osserva che, oltre alla mancata specificazione dei compiti attribuiti a detti dirigenti, desta perplessità la scelta di puntare esclusivamente alla riduzione dell'organico dirigenziale al fine di compensare gli oneri conseguenti alla riforma, attese le probabili conseguenze negative sul funzionamento ottimale del Ministero.
Ancora in merito al comma 5, rileva che il riferimento al rispetto del principio di cui al comma 2 è errato, atteso che il summenzionato principio di invarianza degli oneri finanziari è di contro recato dal comma 3.
L'articolo 7 dispone anzitutto, alla lettera a), l'abrogazione esplicita dell'articolo 5 del decreto legislativo n. 368 del 1998, che disciplina la figura del segretario generale, con effetto dalla data di entrata in vigore dei regolamenti di organizzazione del Ministero. Alla lettera b), esso subordina altresì la sostituzione dell'articolo 7 del decreto legislativo n. 368 del 1998 con l'articolo 5 del presente provvedimento all'entrata in vigore dei medesimi regolamenti. Al riguardo, il Presidente relatore suggerisce tuttavia una riformulazione che disponga nell'ambito dello stesso articolo 5 il rinvio dell'applicazione della novella all'entrata in vigore dei nuovi regolamenti di organizzazione del Ministero.
Attese le finalità del provvedimento, nonché l'imminente scadenza del termine entro cui il Governo è tenuto a dare attuazione alla delega legislativa, sollecita conclusivamente l'espressione di osservazioni favorevoli con i rilievi suesposti.

Nel dibattito interviene il senatore TESSITORE (DS-U), il quale - premesso di non condividere la dizione di "belle arti" contenuta nella denominazione del primo dipartimento in cui si articolerebbe il Ministero, nonché in quella delle soprintendenze regionali, in quanto di sapore almeno ottocentesco - esprime apprezzamento per le osservazioni del Presidente relatore in ordine al numero dei dipartimenti, che a suo giudizio dovrebbero essere addirittura rafforzate nel parere che la Commissione si accinge ad esprimere alla Commissione bicamerale per la riforma amministrativa. Non va infatti dimenticato che le direzioni generali per gli archivi e per i beni librari si propongono la tutela dell'intero patrimonio documentario nazionale, che rappresenta la base di tutte le altre culture. Risulta pertanto fin troppo evidente che l'inserimento di tali direzioni generali in un dipartimento la cui intitolazione giustamente non le comprende risulterebbe assai mortificante e tale da determinare la perdita dell'identità della cultura scritta nazionale.
Anche sul piano gestionale, la mancanza di un'adeguata autonomia del settore ne determinerebbe una marginalizzazione, sì da ridurre le funzioni svolte ad una mera politica conservativa anziché di promozione e ricerca.
Né può sostenersi che l'istituzione di un dipartimento aggiuntivo sarebbe motivo di appesantimento burocratico o diseconomia. Si tratterebbe, al contrario, di rimediare ad una inaccettabile semplificazione ed assicurare al settore un livello corrispondente al suo spessore culturale e alla sua specificità.

Il senatore MONTICONE (Mar-DL-U) dichiara di condividere i rilievi del Presidente relatore nonché del senatore Tessitore. Con particolare riguardo agli Archivi di Stato, ricorda che la loro storia è strettamente connessa, dapprima, alle Società di storia patria e indi, in periodo unitario, alle fonti regionali al fine di valorizzare la cultura e la storia nazionale. Occorre pertanto fare particolarmente attenzione ed evitare che, disconoscendo questo processo storico della nostra cultura, si compia ora un percorso inverso di ricollocazione regionale.
Egli ricorda inoltre che, prima dell'istituzione nel 1975 del Ministero per i beni culturali e ambientali, gli Archivi di Stato dipendevano dal Ministero dell'interno, con un'accentuazione degli aspetti amministrativi per un verso e di controllo culturale dall'altro. Tale collocazione era ritenuta errata non solo dagli archivisti ma anche dagli storici, non tanto perché non fossero assicurati sufficienti margini di libertà nella ricerca quanto ad esempio perché nella selezione dei documenti da conservare vi era un'attenzione prevalente agli aspetti amministrativi, che ha determinato gravissime perdite per la storia d'Italia post-unitaria. La scelta del 1975 di spostare la competenza sugli Archivi in capo al Ministero per i beni culturali fu dunque salutata con grande favore ed impone ora una particolare attenzione a non compiere passi indietro.
Per quanto riguarda le biblioteche, non va dimenticato che per più di vent'anni si è lavorato per un catalogo unico. Benché ciò non abbia conosciuto un approdo positivo, non vanno misconosciuti gli sforzi compiuti ed occorre pertanto evitare di marginalizzare proprio ora il settore.
Quanto alla dizione della direzione generale per il patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico, egli osserva criticamente che la scomparsa del termine "demoetnoantropologico" sottintende un ben diverso approccio, che egli dichiara di non condividere. Il patrimonio demoetnoantropologico si richiama infatti ad elementi storici, di vita vissuta, laddove quello etnoantropologico fa riferimento a dati strutturali delle culture.
Dichiara infine di condividere le osservazioni del Presidente relatore sul dipartimento per lo spettacolo e lo sport ed auspica che i rilievi critici siano adeguatamente rafforzati nel parere alla Commissione bicamerale per la riforma amministrativa.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.


La seduta termina alle ore 16,30.